חופש המידע בישראל – חזון לשנת 2020

המטרה: קידום המעורבות הפעילה של אזרחים בדמוקרטיה הישראלית באמצעות מידע ציבורי נגיש, פשוט ובהיר

1. מבוא:

חופש המידע הוא מאבני היסוד של המשטר הדמוקרטי. לא בכדי הגדיר נשיא בית המשפט העליון השופט מאיר שמגר את חופש המידע כ"מפתח לפעולתה של המערכת הדמוקרטית כולה". לאזרחים החשופים למידע הזורם בין רשויות השלטון ניתנת האפשרות להכיר את המערכת מבפנים, לשפרה, להאיר את הכשלים שבה. אם "מידע עצמו הוא כח" הרי שבהנגשתו לאזרחים יש העצמה של האזרח מול המימשל.

בשנת 1998 חוקק בישראל חוק חופש המידע. מאז חל שיפור בהכרה כי המידע הוא של הציבור והשלטון הוא מחזיקו בלבד. אולם הדרך למימוש הפוטנציאל של חופש המידע עדיין רחוקה מאד מאד. הבירוקרטיה הישראלית בחלקה הגדול עדיין לא הפנימה את מעמדה כשומרת המידע עבור הציבור ומכבידה על מבקש את המידע. האזרחים מצידם ממעטים לממש את זכותם לקבל מידע, ועיתונאים מעדיפים להסתמך על הדלפות וסחר במידע מאשר הסתמכות על מידע גולמי מהימן שהשגתו כרוכה בקרב התשה מול הפקידות. קיים צורך בשינוי מערכתי, כולל ורוחבי של התפיסה, דפוסי ההתנהגות ושיטות העברת המידע מהשלטון לציבור.

במסמך זה מוצעים יעדים שמימושם יחדיו עשוי לקדם את השגת החזון והפוטנציאל הטמון בחוק חופש המידע.

2. יעד ראשון: שינוי תודעתי בקרב רשויות השלטון

שינוי אמיתי בכל הנוגע לחופש המידע מתחיל בשינוי תודעתי בקרב רשויות הציבור, שיגרום להן להוביל את המהלך, ולא לנהוג כמי שהוא נכפה עליהן.

באשר לפקידות הבכירה, יש להביאה להכרה כי שקיפות ושילוב הציבור בתהליכי קבלת החלטות מהווים אינטרס של הרשויות. הדבר נכון הן מבחינת הגברת האמון בדמוקרטיה בכלל וברשויות השונות בפרט, והן מבחינת גיוס כוחם המצטבר העצום שבקרב אזרחים לאיתור כשלים במערכת ושיפורה.

באשר לפקידות הזוטרה, יש להביאה להכרה כי המידע שבידיה שייך לציבור והעברתו למבקשי מידע בצורה פשוטה ומהירה היא חלק מובנה בתפקידם של פקידי ממשל.

א.      פעולות מוצעות

1. פקידות בכירה:

א.         גיבוש מדיניות כוללת של חשיפת מידע לציבור אודות תהליכי קבלת החלטות ברשויות ציבוריות

ב.         איתור תהליכים קבלת החלטות, ניתוח המבנה שלהם ופריטי המידע הנוצרים אגב התהליך (פרוטוקולים של ישיבות, מחקרים, חומרים השוואתיים וכד'). הגדרת שלבים בתהליך בהם ניתן להציג מידע לציבור.

ג.          הגדרת ממשק אלקטרוני להצגה מסודרת של התהליכים, החלטות הביניים המתקבלות בהם, פריטי המידע הנוצרים לקראת ותוך כדי התהליך.

ד.         החלטה על פורומים שראוי לקיימם באופן פתוח, תוך אפשרות לנוכחות של הציבור (בדומה לדיוני ועדות בכנסת ומועצות עיר וחלק ממוסדות התכנון והבניה).

ה.         הערכות לקבלת תגובות מהציבור והתייחסות אליהן – הצגת המידע טומנת בחובה פוטנציאל להתמודדות עם אתגרים מהציבור, שיש להיערך אליו ביעילות.

1. פקידות זוטרה:

א.         יש לפרסם חומרי הדרכה לפקידות באשר לחובה לספק מידע לאזרחים. לשם כך יש להטמיע תפיסה חדשה, טרמינולוגיה חדשה ושיטות עבודה חדשות בקרב הפקידות.

ב.         יש לקבוע נהלים ברורים באשר לאופן שימור וניהול המידע שבידי הפקידים. יש לפרסם הנחיות לפקידות באשר לחובות הגילוי והפרשנות שיש לתת להן במישור העבודה היום-יומית.

ג.          יש לקיים מערך הדרכה כולל הן לשם הטמעת עקרונות חופש המידע בפקידות והן לשם הכוונה באשר לאופן שמירת המידע והטיפול בבקשות מידע. יש לקיים הרצאות שוטפות בנושא בדרגות הפקידות השונות, פעולות הסברה ולחזק את מעמדם של הממונים ברשויות כרפרנטים לנושא חופש המידע בכל רשות.

דוגמא למסע הסברה שכזה שנערך בקרב הפקידות בבריטניה ניתן לראות ב:

http://web.archive.org/web/20080115102614/http://www.foi.nhs.uk/hny_dh_poster_campaign.html

דוגמא לשינוי תודעתי בכל המישורים ובעיקר במישור הפקידות הבכירה ניתן לראות בעלייתו של ברק אובמה לנשיאות בארה"ב. מיד עם כניסתו לתפקיד, חתם אובמה על צו נשיאותי המורה לפקידי הממשל לפעול מתוך "הנחת גילוי. ללשון הצו המלא:

http://www.whitehouse.gov/the_press_office/FreedomofInformationAct/

אובמה אף נתן דוגמא אישית בכך שעוד בתהליך העברת הממשל חשף את יומן הפגישות שלו והציג באינטרנט את כל החומרים שהוגשו לו במהלך הפגישות:

http://change.gov/open_government/yourseatatthetable

נושא פתיחת פורומים לציבור הרחב מוסדר בארצות הברית באמצעות ה "Open meetings act" שקיים גם במישור הפדרלי וגם בכל אחת מהמדינות. למידע על חוקים אלה:

http://www.openmeetinglaws.com/links.html#Anchor-Ne-62848

3. יעד שני: שינוי תודעתי בקרב הציבור הרחב

הנתונים מראים כי אזרחי ישראל ממעטים להשתמש בזכותם לקבל מידע מרשויות הציבור. כאשר משווים את מס' הבקשות המוגשות לפי חוק חופש המידע בשנה עבור כל 10,000 תושבים, מוצאים כי במדינות המערב וגם בחלק ממדינות מזרח אירופה, המספרים גבוהים פי כמה וכמה מאשר בישראל.

יש להגביר את מודעות האזרחים לגבי עצם קיומו של חוק חופש המידע. כמו כן יש להביא להכרה ביתרונות שבגישה למידע כדי להיות מעורבים בשיפור השלטון ומימוש זכויות ולשם השתלבות בדיאלוג ענייני עם הרשויות, במקום טרוניות ערטילאיות ותחושת מירמור כללית.

בהמשך יש לוודא שהמידע מועבר לציבור באופן בו הציבור יכול להפיק ממנו את המירב – הן בהיבט ההנגשה הטכנולוגית (שימוש בפורמטים מקובלים ובקוד פתוח) והן בהיבט המהותי (הצגת מידע תוך המנעות משימוש ב"קודים פנימיים" של הרשות, אלא באופן מוסבר ומובהר).

פעולות מוצעות

א.      קיום קמפיין ממשלתי שיגביר את המודעות הציבורית לקיומו של חוק חופש מידע, ולקיומם של אתרי אינטרנט בהם מונגש מידע לציבור לשימושו החופשי.

ב.      העברת המידע לאזרחים בפורמטים המאפשרים עיבוד משני של המידע על-ידי הציבור.

ג.        הקפדה על הסברה לציבור באמצעות אתרי האינטרנט של מידע המוצג. כך, למשל, לא די להעתיק את ספר התקציב לאתר אינטרנט, אלא יש להציג אותו תוך הסברים על מבנה התקציב, על החלוקות השונות הקיימות בו וכו'.

ד.      עידוד יוזמות אזרחיות לעיבוד מידע ממשלתי.

דוגמא לקמפיין לעידוד השימוש בחוק חופש המידע: בשנת 2007 פירסמה נציבות המידע הסקוטית את הקמפיין בשם It's your right אשר נועד לעורר את המודעות ולהעלות את רצון האזרחים לקבל מידע מהשלטון ולעבד אותו. ניתן לראות את הקמפיין הנ"ל באתר: http://www.itspublicknowledge.info/YourRights/YourRights.asp

לתשדיר טלוויזיוני ששודר במסגרת הקמפיין:

http://www.meida.org.il/article_page.asp?id=70&scid=13

מחקר על השפעות הקמפיין מופיע כאן:

http://www.itspublicknowledge.info/web/FILES/secondpublicawarenesssurvey.pdf

דוגמא להצגת מידע באופן בהיר ונגיש מהותית לציבור ניתן למצוא באתרים שהקים הממשל האמריקני כדי לאפשר לאזרחים לעקוב אחר ביצוע תכנית השיקום לכלכלת ארה"ב וכן אחר מענקים ותקציבי חוזים ממשלתיים:

www.recovery.gov

www.usaspending.gov

דוגמאות לעיבוד משני שעורכים אזרחים במידע ניתן למצוא ביוזמות אזרחיות בארצות הברית הנוטלות מידע מאתרים ממשלתיים ועורכות בו חיתוכים לשם עידוד פעולה בחברה האזרחית. למשל:

http://www.opencongress.org/

http://www.govtrack.us/

http://www.foreignlobbying.org/

http://www.sunlightfoundation.com/projects/2009/healthcare_lobbyist_complex/

http://www.crewsmostcorrupt.org/you-dont-know-jack

1. 4. יעד שלישי: שיפור אופן יצירת, שימור, ניהול, אחסון והצגת המידע

שינוי ניהול המידע הינו אחד המפתחות החשובים ביותר להצלחת המהלך כולו. לעיתים רבות, המידע אכן קיים ואף יש כוונה להפיצו ולחושפו אולם האמצעים ושיטות העבודה מכשילים את הכוונות הטובות. הכשלים בנושא זה הם רבים: לעתים אין תיעוד לתהליכים חשובים, לעתים קיים תיעוד אך הוא אינו נשמר לאורך זמן, לעתים התיעוד נשמר אך באופן שאינו מאפשר עיבוד המידע, חיפוש בו או ניתוח שלו (שלא לדבר על כך שלעתים מידע נשמר באופן לא ממוחשב), לעתים כל אלה אפשריים, אבל רק בתוכנות יעודיות, מבלי שאפשר לייצא את המידע לאחרים.

פעולות מוצעות

א.      הגדרת נהלים מפורטים בנושא יצירה, שימור ואחסון של מידע.

ב.      קביעה ברורה באשר לתיעוד תהליכים – רישום פרוטוקולים, ריכוז חומרי רקע לקבלת החלטות וכד'.

ג.        יצירת "רשומות מידע" לכל רשות – רשימות מצאי שיפרטו מהם פריטי המידע הנמצאים בידי הרשות.

ד.      החלטה כי ככלל, מידע יוכל להימסר לאזרחים בפורמטים דיגיטליים ובאמצעות הדואר האלקטרוני.

ה.      בדיקת מערכות המידע ומאגרי המידע הממשלתיים בכדי לוודא שבאפשרותם לייצא מידע לפורמטים הנמצאים בשימוש נפוץ.

ו.        הגדרה של סוגי מידע שייסרקו באופן שוטף ויועלו למערכות ממוחשבות פתוחות.

יצויין בהקשר זה כי רבות מהמערכות המשמשות היום את הממשלה אינן לוקחות כלל בחשבון את הצורך למסור מידע לאזרחים. כך למשל, כאשר ביקשה התנועה לחופש המידע לקבל את רשימת ההתקשרויות שבוצעו תוך פטור ממכזר, נאות החשב הכללי ד'אז ירון זליכה להעביר את המידע ללא שיהוי. אך לאחר שהמדיע הגיע בצורת 400 דפי תדפיס מחשב, ביקשה התנועה לקבלו על גבי תקליטור. תשובת משרד האוצר היתה כי יידרשו 29 שעות תכנות כדי לאפשר למחשב להפיק את המידע באופן שניתן יהיה לייצא לתלקיטור שישמש את התנועה.

1. 5. יעד רביעי: מעבר מ"משיכת מידע" ל"דחיפת מידע"

התפיסה השולטת בתחום חופש המידע כיום מטילה על הציבור את הנטל לפנות ולבקש מידע. דפוסי פעולה אלה נוצרו כאשר בתודעה החברתית הייתה התפיסה שהשלטון הוא בעלי המידע והאזרחים מטרידים את מנוחתו בבקשה לעיין במידע זה. כאמור, תפיסה זו צריכה להשתנות. התפיסה גם התאימה למציאות טכנולוגית מסוימת, בה המידע ברובו נשמר באופן לא ממוחשב והצריך צילום והכנה עבור כל פניה, והמידע היה מועבר לנמען ספציפי באמצעות הדואר, ולא ניתן היה להציגו לציבור הרחב. כשל נוסף של תפיסה זו הוא שהאזרחים לא תמיד מודעים למהם פריטי המידע הנמצאים בידי הרשויות, ולכן אינם יודעים שיש טעם לבקש פריט כזה או אחר. הרשויות מצידן יודעות שרוב המידע לא יגיע לידיעת הציבור הרחב, ואם יוכלו להסתיר דבר קיומו של חוזה כזה או אחר, למשל, ממילא איש לא יבקש לעיין בו לעולם.

המציאות הטכנולוגית של שנת 2010 מחייבת גישה שונה. היום הרבה יותר פשוט להציג מידע באופן יזום, מאשר להמתין שאזרחים יבקשו אותו. כך תהליך הצגת המידע הופך לחלק אינטגרלי במערך הפעולות של הרשות, ואינו דורש התעסקות מיוחדת אגב פניה כזו או אחרת. יש בכך חסכון משמעותי בתהליכים בירוקרטיים הן עבור הרשות והן עבור מבקשי המידע. חלק גדול מהפניות יוכל להיחסך באופן הזה, על-ידיה הפניה של הפונה לאתר האינטרנט המתאים.

פעולות מוצעות

א.         סריקה של כל מאגרי המידע הפועלים בכל משרד ממשלתי, והכנת תכנית למימשוק המאגרים עם אתרי אינטרנט פתוחים (פרט לאותם מאגרים שיוחלט שלא ניתן להציגם לציבור מסיבות כאלה או אחרות).

ב.         החלטה באשר לסוגי המאגרים שיועלו לאתרי האינטרנט, כאשר כעיקרון כל מאגר שעשוי להיות בו עניין ציבורי ואינו מעורר קושי הנעוץ באחד הסייגים בחוק, ראוי שיעלה באופן שוטף.

ג.          התאמת הפורטל הממשלתי באינטרנט באופן שיוכל להדריך אזרחים בצורה גרפית פשוטה בתוך עושר המידע המוצע.

דוגמא לשינוי שכזה היתה בהצגת תקציב המדינה באתר האינטרנט של משרד האוצר, יחד עם מערכת שאילתות על התקציב. זהו צעד חישוב בכיוון הנכון, אך יש להחילו בתחומים רבים יותר, ותוך שימוש בממשק הרבה יותר ידידותי ונח תוך עיבוד המידע באופן שיהיה נהיר לציבור.

דוגמא נוספת ל"דחיפת" מידע בעל ערך לציבור אפשר למצוא דווקא בדוגמא הבאה מגוואטמלה. באתר להלן מוצג מידע על כל המכרזים הממשלתיים וכל ההתקשרויות בחוזה, כולל אפשרות מעקב אחר הצעות הספק, פרטי תשלומים שבוצעו, מחירים במסגרת החוזה ועוד עושר רב של מידע:

http://www.guatecompras.gt/

1. 6. תנאי מרכזי לקידום חופש המידע – הקמת נציבות חופש המידע

הוועדה הציבורית שמונתה על-ידי שר המשפטי בשנת 1993 לגבש את חוק חופש המידע המליצה על הקמת יחידה מרכזית שתביא להטמעת החוק. המלצה זו לא יושמה. תקציבים שצפתה הוועדה שיידרשו לצורך הטמעת החוק והפעלתו לא הוענקו מעולם. למעשה, נוצר מצב בו אין גורם מרכזי בישראל האחראי על קידום חופש המידע. בכך שונה ישראל מכל המדינות הדמוקרטיות שחוקקו חוקי חופש מידע בעשרים השנים האחרונות והקימו נציבויות חופש מידע. אף חלק מהמדינות שחוקקו את החוק מוקדם יותר כמו ארצות הברית, תיקנו אותו בשנים האחרונות כדי להקים גוף שכזה.

במחקר שערך לאחרונה הבנק הלאומי באשר להצלחת יישום חוק חופש המידע במדינות שונות, נמצא קשר ברור בין קיומו ועוצמתו של מוסד נציב חופש מידע לבין הצלחת החוק:

http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/LNEuman.pdf

פעולות מוצעות

א.      החלטה על הקמת נציבות חופש מידע.

ב.      תיקצוב וריכוז סמכויות בידי הנציבות במטרה לבצע את הפעולות ההסברה המוצעות לעיל.

ג.        תיקון חוק חופש המידע, כך שהכרעות בין מבקשי מידע לבין הרשויות יוכרעו על-ידי הנציב, וכך ייחסך זמן פרקליטות וזמן שיפוטי.

דוגמאות לפעילות נציבי חופש מידע בעולם:

www.infocom.gc.ca (קנדה)

www.oic.gov.ie (אירלנד)

www.ico.gov.uk (בריטניה)

http://cic.gov.in/ (הודו)

http://www.archives.gov/press/press-releases/2009/nr09-93.html (הכרזה על מינוי ראשון של תפקיד דמוי נציבת חופש מידע בארה"ב, יוני 2009)